专家谈《节约集约利用土地规定》亮点

 推进城镇化的过程是资源和要素在空间上优化的过程，这其中最重要的是土地资源的集约利用、高效配置。而节约集约利用土地的关键，就是如何在土地资源利用和配置上降耗增效。围绕“从长远来看，节地评价制度、节地模式和技术创新是推动节约集约利用土地，国土资源部首次以部门规章的形式出台了《规定》，从规模引导到监管考评等多方面形成了系统性配套措施，势必对国土空间资源利用和管理产生深远影响。从长远来看，节地评价制度、节地模式和技术创新是推动节约集约用地不可或缺的环节。

  节约集约用地需要倒逼机制和激励机制，而建立健全节地评价制度是横跨两类机制的重要保障。从节约集约用地各项制度发展的脉络看，节地评价制度的建立有以下几个特点：一是有基础，从区域考核、城市和开发区评价、项目预审以及行业供地标准实施，乃至国土资源节约集约模范县市创建考评，都已为社会知晓，下一步需要集成在统一平台上开展；二是有要求，早在2011年第164次国务院常务会议就提出，要开展规划和项目的节地评价；三是有参照，有关环境影响评价制度已提供了有益借鉴。具体来说，建立健全节地评价制度，可以按照“部门职能、管理环节、评价需求、对象设计、成果应用”的设计思路，重点形成规划节地评价、项目节地评价和节地考核评价3个核心部分。成果应用中，规划节地评价不仅为土地规划、城乡规划以及相关规划提供制定和审查的依据，而且为项目用地管理提供依据，服务于前端预审把关和后端监管总结。另外，节地考核评价反映了城市和区域社会经济发展与土地利用的协调状况，将与土地利用计划、项目审批、节约集约用地监测及激励等挂钩。从本质来看，节地是“以资本换资源”，因此节地模式选择至关重要。只有加快节地模式和技术创新，才能实现节地考评目标。为此，应大力推行立体开发、复合利用、循环利用和劣地优用等多种模式。所谓立体开发，就是试行“人车竖向分流”等节地设计，开展“工厂立体化”建设；所谓复合利用，就是推进综合性交通换乘中心和多功能经济活动中心建设，多设施共用土地；所谓循环利用，就是加大城乡低效用地二次开发、废弃地再利用等；而劣地优用，是在保护生态、技术可行、工艺允许的前提下，推行荒山荒坡及丘陵地等开发利用。

在大力推进生态文明建设的背景下，节地技术创新应推进土地污染治理、土地修复的新技术研发，推动我国矿山废弃地、受污染工业用地等再利用。土地污染治理有“化学、生物、物理”三种方法，必须根据实际情况，采用多种方法综合治理、全面规划，使污染的土壤得到合理的修复和利用。推进交通、水利等工程节地技术创新，可以采取填低垫高，壤土盖面，筑堤护岸，扩大泄洪断面，建造防护林带等方法实现“水中捞地”；加快节能省地型住宅、地下空间开发、多设施共用通道等新技术研发。

（作者单位：北京大学城市与环境学院）

市场配置：经济手段多元化

邹晓云

“对于市场和政府，《规定》倾向于利用经济手段调整，并提供更多选择。”

我国30多年来的粗放式发展已经不可为继，《规定》的适时出台不仅是发展所需，也是现实所迫。土地是否节约集约关键在于“用”，而“用”又依托于市场。《规定》将“市场配置”以单章论述，符合党的十八届三中全会关于市场配置发挥决定性作用的精神。市场配置土地并不是简单的有偿使用，而是要建立一种让土地发挥最佳经济及社会效益的机制。这既要求我们对市场认识的改变，也要求我们管理方式的改变，《规定》正是从规范政府和调整市场两方面提出了要求。

对于政府，《规定》内容体现的更多是规范和禁止。因为政府在土地资源配置方面行使的是公权力，如果不受制约很容易出现非理性行为，比如为了招商引资低价出让土地，或者在基础设施建设中贪大求全，浪费土地。这次《规定》中明确指出，禁止以土地换项目、先征后返、补贴、奖励等形式变相减免土地出让价款。这样的规定主要是约束地方政府在招商引资中的土地出让行为，其初衷应该主要是增加土地的市场交易成本，从而达到节约集约利用土地的目的。

也就是说，在政府出让土地的过程中，要求必须通过有偿方式来配置，同时要求按照实际的土地出让金数额付款，禁止抵扣或变相减免，这种现金交易方式增加了交易难度。实实在在的现金面前，企业和政府都会理性思考土地未来收益的最大化，开发商会考虑尽量少拿土地，政府搞项目也不会那么容易，实际上能提高利用效率。另外，这项规定也有利于把所有的土地都纳入统一、正规的交易渠道，净化土地出让市场环境，有利于土地节约集约利用。

对于市场，《规定》倾向于利用经济手段调整，并提供更多选择。土地使用者在法律规定的范围内使用土地，主要是以成本和效率去考虑，因此只要存在获利机会，就有闲置浪费或粗放用地的可能。而行政管理只能使用经济手段进行调整，并提供更多的选择，《规定》在这方面也有较好的体现。比如：其中明确规定，市、县国土资源主管部门可以采取先出租后出让、法定最高年期内实行缩短出让年期等方式出让土地。

“先租后让”实质上是让企业先租赁土地，等进入稳定期后，再决定是否购买土地，这种方式让企业能做到有多少能力就用多少土地，减少因盲目购地所导致的浪费。在实践中，以出让方式供地，成本较高，企业运行中可能觉得租用更划算。而且拿地后若企业效益不好，出让的土地很难马上退出，因此“先租后让”给企业提供了另一个选择，可以提前终止租期减少损失。某种程度上，采取“先租后让”也降低了政府的风险，政府能够掌握主动权，将闲置土地及时收回。

不可否认，政策的实施肯定会带来各方面的影响，有正面的，也会有负面的。“先租后让”方式对开发企业来说的不利之处在于：企业购买土地的同时还获得了一种预期价值，这种预期价值可以用来融资、贷款或者成为合作的筹码。如果租用土地，就没有抵押物用以融资，通过其他方式筹措就增加了融资成本，这对企业来说肯定不利。如果放大到整个市场，不动产的经济效益会有所降低，市场的运行成本也会增加。

值得注意的是，《规定》实施中要注意防止将节约集约利用土地“政绩化”，这样会出现唯节约集约是从，不顾实际情况，违反客观发展需求。例如：一些城市已经很密集，集约程度也已经很高，在执行规定时就要客观评价；又如：对于住宅用地和产业用地，节约集约目标设置上应该有所区别；对于公共设施用地，如市内休闲活动、菜市场等用地，要防止以节约集约利用的名义挤占。节约集约应在保障公众基本权利、满足基本合理需求的前提之下，切不可简单以指标论之，不然会适得其反。

节约集约利用土地，本是土地使用的最基本要求。在土地实行统一管理的最初就提出要合理利用每一寸土地，其中“合理”两字意义深远，其内涵不仅包含了节约集约，而且远远大于节约集约。因此，从某一方面说，《规定》出台仅仅是合理利用土地的一个基本要求，也只是一个新的起点。

（作者单位：中国土地勘测规划院）

盘活利用：向存量要发展增量

郧文聚

“耕地节约集约利用要注意结构比例和空间布局，而《规定》中提出的建立城镇低效用地再开发、废弃地再利用激励机制是创新性制度安排。”

《规定》突出了存量土地的盘活利用，在总结近年来土地整治领域多项改革经验的基础上，对通过农用地整治和建设用地整治节约集约用地提出了新的要求。目前，各地盘活存量用地的主要措施是农用地综合治理、工矿废弃地复垦利用、城镇低效用地再开发，目标是提高土地利用效率和效益。通俗地说，就是不仅农用地要提高单产，工业用地、城乡公益和基础设施用地同样要提高单产，各种原因造成的废弃地要恢复利用。

从农用地的角度来看，目前有良好农业基础设施保障的高产稳产农用地比重不高，可以通过适地适度发展设施种植业、中低产田改造、优化耕地空间布局，挖掘其生产潜力和综合效益。为此，《规定》要求，在统筹农用地整治增加耕地面积、提升耕地质量、改善生产条件等多目标的基础上，大力推进高标准基本农田建设，严格控制田间基础设施占地规模，合理缩减田间基础设施占地率。这样要求的目的在于，强调耕地节约集约利用要注意结构比例和空间布局，我国未来的农村土地利用格局、农业基础设施条件要适应城乡公共服务均等化、农业生产经营方式现代化、农村生态文明建设等新要求。比如：通过我们对黑龙江农垦现代农业用地模式的调研发现，现代农业用地模式中基础设施占地比例低，路少、渠多、林网配套，考虑了农田生态用地需求。

但要指出的是，农用地节约集约利用必须稳定集中连片的优质农田，特别是优化水田的空间布局，千方百计保住水、土、气、生匹配良好的传统农区。以宁夏银黄灌区和宁中南雨养农业之间的差距为例，前者亩产是后者的10多倍。保护前套平原一亩引黄灌溉耕地，就等于保护宁夏中南部10多亩旱地。实际上，宁夏红寺堡扬黄灌溉工程多级提水，尽管解决了局部地区的灌溉用水问题，也解决了几十万人的生活保障问题，但是人口与水土资源不相匹配的矛盾并没有得到很好解决，恰如南水北调、北粮南运对水土资源的错配一样。因此，稳定耕地布局是最大的节约集约利用，必须划准、调优、建好、用好、守住优质农田。

从建设用地的角度来看，村庄整治、废弃地和灾毁地复垦，以及城镇低效用地再开发是提高用地效率，改善人民群众生产生活条件和生态环境的重要工作。有研究表明，我国北方农村部分“空心村”闲置宅基地占村庄总用地面积的1/3，江浙有些农村闲置住宅率达70%以上。随着新型城镇化推进，这些旧街区、旧厂矿、旧居住区改造再利用的潜力也十分惊人。当然，在推进村庄整治和土地复垦过程中，必须充分预判拟整治区的区域性、阶段性、结构性差异，采取切实可行的措施予以推进，并事先做好风险评估和应急预案。

笔者认为，《规定》中提出建立城镇低效用地再开发、废弃地再利用的激励机制，这是一个制度红利区域，也是针对我国土地利用的现状作出的创新性制度安排。其具体的制度指向有两个：一个指向是对布局散乱、利用粗放、用途不合理、闲置浪费等低效用地，构建再开发的激励机制；另一个是对因采矿损毁、交通改线、居民点搬迁、产业调整而形成的废弃地，构建复垦再利用的激励机制。

应该看到，近年来我国通过土地整治平台，实施城镇低效用地再开发、废弃地再利用不乏成功案例。广东的“三旧”改造，比较成功地破解了用地空间不足的矛盾；上海等地提出建设用地“零增长”，实行减量化发展战略，推行郊野地区单元规划和整治等创新举措，提升用地效率、改善土地功能的成效显著；京津冀地区提出土地利用一体化，从整体上改造疏解首都圈的功能、结构和布局，是可以期待的正确导向。目前需要做的是，尽快将地方实践经验提升为制度化成果，在全国范围内推广。

（作者单位：国土资源部土地整治中心）

法律责任：监管不力也会违法

蓝天宇

“首次规定了国土资源主管部门及其工作人员在参与节约集约用地管理中的法定义务和责任方式，使其既不失职又不越权。”

近年来，节约集约利用土地的相关规定及措施，散见于各项规章、规范性文件之中。《规定》作为我国首部土地节约集约利用的部门规章，旨在通过建章立制促进职能转变、改进作风，落实国家节约优先战略，从更大范围、更宽领域和更深层次推进节约集约用地。

更为重要的是，《规定》首次明确了县级以上国土资源主管部门及其工作人员在节约集约利用土地方面的法律责任，约束了国土资源主管部门及其工作人员的行为；首次从标准控制、市场配置、盘活利用等方面，规定了国土资源主管部门及其工作人员在参与节约集约用地管理中的法定义务和责任方式，使其既不失职又不越权，既有所作为又不胡作为，将有效保障节约集约用地的各项措施落实到位。

所谓法律责任，是指行为人由于违法行为、违约行为或者由于法律规定而应承受的某种不利的法律后果，是由特定法律事实所引起的对损害予以补偿、强制履行或接受惩罚的特殊义务。尽管法律责任在整个《规定》中仅有一章，但其意义极为重大，内涵也极为丰富。

在责任主体方面，法律责任针对国土资源主管部门及其工作人员规范了行为，要求其在节约集约利用土地的各个环节，严格遵照法律法规及相关规定、标准，不徇私舞弊，不滥用职权，恪尽职守，严把节约集约用地关。而在法律责任分类上，主要规定了行政责任和刑事责任，这意味着国土资源行政主管部门及其工作人员违反《规定》，未严格履行节约集约利用土地的监管义务，可以依照《行政机关公务员处分条例》及相关法律法规，给予警告、记过甚至免职的处分。其中，情节严重、涉及犯罪的还将被追究刑事责任，对国土资源主管部门及其工作人员起到了极大的预防和威慑作用。

与此同时，在法律责任的内容方面，《规定》也进行了详细列举，从责任角度强调了国土资源主管部门及其工作人员的管理义务。比如，在供地方面，要求县级以上国土资源主管部门把好准入关。严格遵守建设项目用地控制标准和相关用地政策，对投资强度、容积率、建筑系数、行政办公及生活服务设施用地所占比重，以及绿地率控制性指标等进行严格审查，超过控制标准或者不符合用地政策的建设项目，不得批准供地。同时，为限制用地的建设项目办理建设用地供应手续时，要求必须严格审查，符合规定条件方能供地；对禁止用地项目目录中明确的建设项目，一律不得供地。